Некоторые вопросы административной ответственности в случае нарушения правил содержания и ремонта жилых домов

Конституцией Российской Федерации на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложена обязанность по созданию условий для осуществления прав граждан на жилище.
В случае нарушения правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений в отношении лиц, ответственных за содержание жилых домов и (или) жилых помещений, согласно статье 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) применяется административная ответственность.
Наиболее проблемным вопросом в практике применения статьи 7.22 КоАП РФ при оспаривании в арбитражных судах постановлений о привлечении к административной ответственности является определение надлежащего субъекта ответственности.
Существует ошибочное мнение, что субъектом рассматриваемого правонарушения может являться как организация, принявшая на себя функции по обслуживанию, содержанию, эксплуатации, ремонту и обеспечению коммунальными услугами жилищного фонда (управляющая организация), так и организация, которой указанные функции переданы управляющей организацией по договору подряда.
Исходя из положений части 2 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации, собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом:
1) непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;
2) управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;
3) управление управляющей организацией.
Физические лица как собственники жилья не признаются субъектами правонарушения, предусмотренного статьей 7.22 КоАП РФ, поскольку данная статья устанавливает ответственность только для юридических и должностных лиц. При рассмотрении арбитражными судами спорного вопроса о субъекте ответственности в деле, где часть квартир в многоэтажном доме принадлежала на праве собственности физическим лицам, а другая муниципальному образованию, субъектом ответственности было признано не лицо, действительно ответственное за содержание и ремонт дома, а администрация как один из собственников общего имущества. Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 24.03.2009 по делу N А26-6538/2008 данная ошибочная позиция судов была исправлена, акт жилищной инспекции о привлечении администрации к ответственности, предусмотренной статьей 7.22 КоАП РФ, признан незаконным и отменен.
Нередко при определении субъекта ответственности встает вопрос о том, в чьем ведении находится спорный дом. Так, несмотря на решение о передаче дома в муниципальную собственность, общество как балансодержатель дома не представило комитету по управлению имуществом муниципального района необходимую техническую документацию на дом. Арбитражный суд, рассматривающий дело об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.22 КоАП РФ, пришел к выводу, что обязанности по содержанию и ремонту жилого дома до момента его передачи в муниципальную собственность несет общество. Основанием для вынесения такого решения было то, что при проведении проверки спорный жилой дом не значился в реестре муниципальной собственности. Кроме того, одним из критериев определения субъекта ответственности является получение денежных средств от жильцов в качестве оплаты коммунальных
услуг .
Надлежащее содержание общего имущества в зависимости от способа управления многоквартирным домом обеспечивается в том числе товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом (при управлении многоквартирным домом) путем членства собственников помещений в указанных организациях.
Жилищно-строительный кооператив, привлеченный административным органом к ответственности, ссылался на то, что не являлся надлежащим субъектом административного правонарушения, так как собранием собственников помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления домом. Согласно уставу кооператива, принятому общим собранием членов кооператива, он создан с целью удовлетворения жилой площадью членов кооператива путем строительства многоквартирного жилого дома, а также для последующей эксплуатации и управления этим домом. Исходя из изложенного, арбитражный суд пришел к выводу, что кооператив обязан содержать в исправном состоянии общее имущество в многоквартирном доме .
При непосредственном управлении многоквартирным домом собственники помещений заключают на основании решений общего собрания указанных собственников договоры оказания услуг по содержанию и (или) выполнению работ по ремонту общего имущества в таком доме с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности. То есть собственник может переложить бремя содержания жилого многоквартирного дома на другое лицо. Жилой фонд, являющийся муниципальной или государственной собственностью, обслуживается специально созданными муниципальными или государственными предприятиями. Так, администрация муниципального образования учредила специализированное муниципальное предприятие для обслуживания дома, находящегося в муниципальной собственности. Обязанности по содержанию (техническому обслуживанию) жилищного фонда и придомовых территорий, а также проведению текущего ремонта администрация своим постановлением возложила на предприятие. Тот факт, что жилье находилось в муниципальной собственности и не было передано в хозяйственное ведение предприятия, при выявлении субъекта ответственности значения не имел. Арбитражный суд признал субъектом ответственности по статье 7.22 КоАП РФ муниципальное унитарное предприятие .
При выборе способа управления жильцами в виде заключения договора с управляющей компанией у нее возникает не только обязанность по содержанию жилого фонда, по его техническому обслуживанию и текущему ремонту, но и ответственность, предусмотренная статьей 7.22 КоАП РФ.
Согласно статье 162 Жилищного кодекса Российской Федерации по договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений в многоквартирном доме, органов управления товарищества собственников жилья либо органов управления жилищного кооператива или органов управления иного специализированного потребительского кооператива) в течение согласованного срока за плату обязуется оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, выставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность. В силу пункта 9 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации многоквартирный дом может управляться только одной управляющей организацией.
При этом отсутствие договора, заключенного в письменной форме, не освобождает общество (управляющую компанию) от исполнения своих функций в рамках фактически сложившихся договорных отношений .
Управляющая компания тоже может переложить обязанности по содержанию жилого дома на другое лицо. Исходя из практики арбитражных судов, при определении субъекта ответственности необходимо анализировать условия договора подряда, заключенного между управляющей компанией (собственниками, товариществом, кооперативом), с одной стороны, и обслуживающей организацией — с другой. В соответствии с частью 1 статьи 702 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.
Лица, осуществляющие работы по ремонту имущества жилого дома на основании договора подряда, не могут являться субъектами ответственности за правонарушения, предусмотренные статьей 7.22 КоАП РФ, поскольку на этих лиц не возлагается бремя содержания соответствующего имущества. Эти лица могут нести только гражданско-правовую ответственность за ненадлежащее исполнение возложенных на них договором обязанностей.
Так, по итогам открытого конкурса администрация заключила договор с управляющей организацией, которая, в свою очередь, заключила договор с обслуживающей организацией (исполнителем работ). В связи с тем что договором на управление жилищным фондом к функциям общества как управляющей компании относится организация контроля за исполнением работ по технической эксплуатации, санитарному обслуживанию, текущему и капитальному ремонту, суды признали именно управляющую компанию надлежащим субъектом ответственности по статье 7.22 КоАП РФ .
Другой пример, когда управляющая компания заключила с обществом договор подряда на выполнение работ по содержанию жилищного фонда, согласно которому последнему передан на техническое обслуживание жилищный фонд. Условиями договора установлена обязанность общества обеспечить содержание жилищного фонда своими средствами и рабочей силой в объеме согласно «смете расходов и доходов на содержание жилищного фонда». Рассмотрев дело о признании постановления о привлечении общества к административной ответственности по статье 7.22 КоАП РФ недействительным, суды пришли к выводу, что субъект ответственности определен неверно. Заключив договор подряда, управляющая компания осталась ответственной перед собственниками жилых помещений по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома, что прямо предусмотрено договором управления многоквартирным домом, в связи с чем субъектом административной ответственности за совершенное правонарушение не может являться организация-подрядчик .
Аналогичную позицию занял Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в Постановлении от 28.04.2009 по делу N А55-15902/2008. Проанализировав условия договора подряда, суд пришел к выводу, что надлежащим субъектом административной ответственности является не общество, а администрация сельского поселения. Согласно договору подряда капитальный ремонт общего имущества многоквартирных домов производится согласно утвержденным администрацией поселения сметам и за ее счет. Так как доказательства, подтверждающие выделение средств администрацией сельского поселения на ремонт крыши спорного жилого дома по согласованной смете, отсутствовали, субъектом ответственности была признана администрация.
Представляется ошибочной позиция судов, когда субъектом ответственности по статье 7.22 КоАП РФ признается организация-подрядчик. Арбитражный суд признал обоснованным привлечение общества к административной ответственности по статье 7.22 КоАП РФ, так как оно надлежащим образом не исполнило условия договора подряда .
В силу части 2 статьи 18 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» ранее возникшие обязательства организаций, отвечающих за управление, содержание и ремонт многоквартирного дома, сохраняются до момента возникновения обязательств, связанных с управлением многоквартирным домом в соответствии с положениями раздела VIII Жилищного кодекса Российской Федерации. Так, жилой дом был передан на баланс предприятия на праве хозяйственного ведения. Предприятие не заключило договор с организациями, отвечающими за управление, содержание и ремонт спорного дома. Суд признал предприятие надлежащим субъектом ответственности по статье 7.22 КоАП РФ, так как обязательства по содержанию и ремонту жилищного фонда, находящегося у него на обслуживании, предоставлению жилищных услуг населению сохраняют свою силу до тех пор, пока собственники не выберут способ управления многоквартирным домом .
Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» КоАП РФ дополнен новой статьей — ст. 7.23.3 «Нарушение правил осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами», которой установлена административная ответственность за нарушение организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами на основании договоров управления многоквартирными домами, правил осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.
Направление в развитии норм жилищного законодательства и повышении уровня ответственности за нарушения прав в данной сфере, позволило говорить о том, что законодатель всеми силами старается сделать рынок оказания жилищно-коммунальных услуг – профессиональным.
Административные составы и размер санкций за нарушения жилищного законодательства показывают лицу, занимающемуся на профессиональной основе оказанием услуги по управлению многоквартирным домом, необходимость четкого соблюдения требований действующих норм и заключенного с собственниками договора управления.
Стандартом управления многоквартирным домом явилось соблюдение правил осуществления деятельности по управлению многоквартирным домом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации 15.05.2013 № 416 «О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами».
Внесенные изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях с 01.01.2015 позволили квалифицировать нарушения правил осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами по статье 7.23.3 КоАП РФ.
Субъектами административной ответственности по данному виду нарушений явились организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами на основании договоров управления многоквартирными домами.
Постановлением Правительства РФ от 15.05.2013 № 416 утверждены Правила осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами (далее — Правила).
Перечень стандартов, выполнением которых обеспечивается управление многоквартирным домом, установлен п. 4 Правил, в том числе: прием, хранение и передача технической документации на многоквартирный дом; организация оказания услуг и выполнения работ, утвержденных решением собрания; начисление платы за коммунальные услуги и др.
Правилами также установлены требования к формированию и утверждению перечня услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, осуществлению аварийно-диспетчерского обслуживания, порядку передачи технической документации на многоквартирный дом и иных документов, связанных с управлением этим домом.
Ответственность за нарушение организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами на основании договоров управления, правил осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, а также в период прекращения действиялицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами или ее аннулирования, если указанные лица обязаны надлежащим образом осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами, предусмотрена статьей 7.23.3 КоАП РФ (вступила в силу с 01.01.2015).
Таким образом, большинство нарушений, связанных с управлением многоквартирным домом (в частности, с начислением платы за коммунальные услуги и содержание общего имущества, работой аварийно-диспетчерской службы), охватывается диспозицией ст. 7.23.3 КоАП РФ. Для отдельных нарушений правил управления многоквартирными домами административная ответственность предусмотрена специальными статьями (ст. 7.23.2 КоАП РФ – за нарушение требований законодательства о передаче технической документации на многоквартирный дом и иных связанных с управлением таким многоквартирным домом документов, ст. 7.23.1 КоАП РФ – за нарушение требований законодательства о раскрытии информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, и др.).
Полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.23.3 КоАП РФ, наделены должностные лица Управления Государственной жилищной инспекции, осуществляющих региональный государственный жилищный надзор, рассмотрение дел осуществляется судами.
В настоящее время органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный жилищный надзор, наделены полным объемом полномочий в области применения мер административного воздействия по фактам нарушений в области управления многоквартирными домами, включая нарушения в области расчета платы за жилищно-коммунальные услуги и выставления платежных документов, функционирование аварийно-диспетчерской службы исполнителя, раскрытия информации о деятельности по управлению многоквартирным домом, приема и рассмотрения заявок, предложений и обращений собственников и т.д.
Таким образом, по фактам нарушений порядка осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирным домом, совершенным после 01.01.2015, производство по делам об административных правонарушениях осуществляется Госжилинспекцией.
В силу ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 04.07.2014 № 255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами, обязаны получить лицензию на ее осуществление до 01.05.2015, после этой даты осуществление данной деятельности без лицензии не допускается.
Законодателем определены лицензионные требования к лицам, желающим получить разрешение на осуществление указанного вида предпринимательской деятельности.
В силу ст. 193 Жилищного кодекса РФ к ним относится:
1. Регистрация лицензиата, соискателя лицензии в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя на территории Российской Федерации. При этом юридические лица и индивидуальные предприниматели, зарегистрированные на территориях иностранных государств, к осуществлению деятельности по управлению многоквартирными домами не допускаются;
2. Наличие у должностного лица лицензиата, должностного лица соискателя лицензии квалификационного аттестата, получение которого осуществляется в соответствии с требованиями приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28.10.2014 № 659/пр «Об утверждении порядка проведения квалификационного экзамена, определения результатов квалификационного экзамена, выдачи, аннулирования квалификационного аттестата, ведения реестра квалификационных аттестатов, форма квалификационного аттестата, перечень вопросов, предлагаемых претенденту на квалификационном экзамене».
3. Отсутствие у должностного лица лицензиата, должностного лица соискателя лицензии неснятой или непогашенной судимости за преступления в сфере экономики, за преступления средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие преступления.
4. Отсутствие в реестре лиц, осуществлявших функции единоличного исполнительного органа лицензиата, лицензия которого аннулирована, а также лиц, на которых уставом или иными документами лицензиата возложена ответственность за соблюдение требований к обеспечению надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме и в отношении которых применено административное наказание в виде дисквалификации, индивидуальных предпринимателей, лицензия которых аннулирована и (или) в отношении которых применено административное наказание в виде дисквалификации, информации о должностном лице лицензиата, должностном лице соискателя лицензии.
5. Отсутствие в сводном федеральном реестре лицензий на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами информации об аннулировании лицензии, ранее выданной лицензиату, соискателю лицензии.
6. Соблюдение лицензиатом требований к раскрытию информации, установленных ч.10 ст.161 Жилищного кодекса РФ, — в случае осуществления соискателем лицензии предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами на дату обращения с заявлением о предоставлении лицензии.
За осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами без лицензии, в том числе с нарушением лицензионных требований, статьей 14.1.3 КоАП РФ предусмотрена ответственность в виде штрафа, размер которого составляет от 50 000 до 300 000 рублей.